Tapaturmavakuutuksen kehityskaari

120 vuotta suomalaista sosiaalivakuutusta

Suomalainen sosiaalivakuutus on saanut alkunsa lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta. Työntekijöiden turvana on työtapaturmavakuutus ollut jo pitkälti toista sataa vuotta. Järjestelmä on muuttunut ja kehittynyt koko olemassaolonsa ajan. Nykyiselle sukupolvelle on tulossa kokonaan uudistettu laki, jossa yhdistetään työtapaturmien ja ammattitautien korvaamista koskevat säädökset ajan tasalle. Uudistusta edeltävä pitkä kehityskaari on koottu Tapaturmavakuutuslaitosten liitossa tiiviiksi katsaukseksi.

Kehittelyvuodet ennen Suomen itsenäistymistä (1895 – 1917)

Suomen ensimmäinen sosiaalivakuutuslaki säädettiin säätyvaltiopäivillä vuonna 1895. Silloin annettiin laki työnantajan vastuunalaisuudesta työntekijää kohtaavasta tapaturmasta. Tämä ensimmäinen tapaturmavakuutuslaki tuli voimaan vuoden 1898 alussa, pitkällä odotusajalla haluttiin varmistaa, että työnantajat saavat riittävästi aikaa vakuuttamisvelvollisuutensa hoitamiseen. Vakuutus koski alkuun lähes pelkästään teollisuustyöntekijöitä: teollisuus-, kaivos-, ja rakennustyöläisiä sekä rauta- ja raitioteiden työntekijöitä. Ensimmäisenä lain voimassaolovuotena vakuutettuja oli vain 69 000. Työväenliike piti vakuutusjärjestelyä tarpeellisena, mutta laajuudeltaan liian vaatimattomana. Niinpä tunnettu työväenjohtaja Eetu Salin lausui Forssan kokouksessa vuonna 1899 väheksyvän kantansa:

”Nykyistä tapaturmavakuutusta näytään käyttävän kylttinä, kun koetaan uskottaa, että valtion on kaiken voitavansa tehnyt, ja saada typeröitä sokaistuksi.”

Alkuvuosina tapaturmavakuutettujen määrä pysyi pienenä, se jopa supistui muutamina vuosina. Uusien ammattiryhmien ottaminen mukaan ja maan talouden vahvistuminen alkoivat kuitenkin pian kasvattaa vakuutettujen määrää.

Merimiehet otettiin mukaan tapaturmavakuutukseen vuonna 1903. Vuonna 1917 annettu uusi tapaturmavakuutusasetus laajensi vakuutettujen joukkoa seuraavan vuoden alusta noin neljänneksellä, kun maatalous ja sen sivuelinkeinot otettiin tapaturmavakuutuksen piiriin. Samalla perustettiin ensimmäiseksi sosiaalivakuutuksen muutoksenhakuelimeksi Vakuutusneuvosto, nykyisen vakuutusoikeuden edeltäjä.

Tapaturmavakuutus osana suomalaista yhteiskuntaa (1918 – 1945)

Tapaturmavakuutuslaitoksia – yhtiöitä ja yhdistyksiä – oli itsenäistyneessä Suomessa tusinan verran, joukossa yksi ulkomainen yhtiö. Näistä kuusi suurinta tapaturmavakuutuslaitosta perustivat vuonna 1920 Suomen Tapaturmavakuutuslaitosten Liiton edistämään alan yhteistoimintaa ja kehittämään lainsäädäntöä. Myöhemmissä tapaturmavakuutuslakien ja -asetusten kehittelyssä liitolla on ollut merkittävä asiantuntijarooli. Liitto alkoi vuonna 1928 julkaista omaa lehteään nimellä Työväenvakuutus, jonka nimeksi tuli vuonna 1963 Tapaturmavakuutus.

Pitkään jatkuneena komiteatyönä uudistettiin tapaturmavakuutuslakia vuonna 1926 niin, että lähes kaikki ruumiillista työtä tekevät otettiin tapaturmavakuutuslain turvan suojaan. Vakuutettujen määrä nousi yli puolen miljoonan. Samalla säädettiin tapaturmien lisäksi korvaukseen oikeuttaviksi koko joukko ammattitauteja. Ulkomaisilta yhtiöiltä kiellettiin lakisääteisen tapaturmavakuutuksen harjoittaminen Suomessa.

Työtapaturmista maksettuja korvauksia oli arvosteltu riittämättömiksi. Esimerkiksi 1920-luvun alkupuolella perheetön työntekijä sai tapaturman aiheuttamalta työkyvyttömyysajalta puolet keskimääräisestä päiväpalkastaan, vähintään neljä mutta enintään 25 markkaa päivässä. Tuohon aikaan ruisleipä maksoi neljä markkaa, maito kaksi markkaa litralta ja kilo sianlihaa 19 markkaa. Vuoden 1925 lain perusteella korvausmäärät nousivat inflaatiotarkistusten verran. Tämä puolestaan johti tarpeeseen korottaa vakuutusmaksuja.

Sotien välisen ajan merkittävä sosiaalipoliitikko, professori Eino Kuusi totesi suurteoksessaan Sosiaalipolitiikka, että tapaturmavakuutuksella on kahtalainen tehtävä. Sosiaalisessa mielessä vakuutuksen on helpotettava vahingoittuneen ja hänen perheensä toimeentuloa. Ensisijainen tehtävä työtapaturmavakuutuksella oli Kuusen mielestä

”helpottaa sattuneen tapaturmavamman mahdollisimman pikaista ja täydellistä paranemista ja siten palauttaa tapaturman uhriksi joutunut työntekijä takaisin paikalleen tuotantoelämän palvelukseen.”

Jälleen pantiin komitea pohtimaan tapaturmaturvan kehittämistä. Vuonna 1935 laajennettiin vakuutettujen joukkoa hiukan ottamalla suurin osa työnjohtajista ja muista esimiehistä mukaan. Samalla säädettiin työnantajille jokaisesta tapaturmasta omavastuu osuus, joka vastasi noin kolmen päivän ansionmenetyskorvausta. Tällä uudistuksella lisättiin työantajien kiinnostusta tapaturmien torjumiseen.

Sotien aikana puolustusvoimien palveluksessa aiheutuneet sotatapaturmat korvattiin pääosin valtion varoista erillislainsäädännön perusteella. Tapaturmavakuutuslaitokset varautuivat erityisellä poolijärjestelyllä myös siviilityöntekijöiden kohonneeseen tapaturmariskiin, mutta enimmäisvastuumäärästä jouduttiin käyttämään vain noin kolmannes. Loppuosa säätiöitiin muun muassa alan tutkimus- ja koulutustarpeita varten. Sotavuosien aikana perustettua Invalidisäätiötä olivat mukana rahoittamassa tapaturmavakuutuslaitokset oman liittonsa kautta.

Turvaa yhteiskunnan murrokseen (1946 – 1987)

Sodan jälkeen oli aika jälleen uudistaa tapaturmavakuutuslakia. Komiteatyön aikana todettiin, ettei ole asiallista perustetta pitää toimihenkilöitä vakuutusturvan ulkopuolella. Niinpä vuoden 1948 tapaturmavakuutuslailla oli se vaikutus, että vakuutettujen määrä nousi muutamassa vuodessa neljännesmiljoonalla. Miljoonan vakuutetun raja ylittyi vuonna 1957. Uudella lailla korjattiin myös inflaation heikentämiä korvausten tasoja. Lailla oli myös epäsuora vaikutus valitusmenettelyn kehittämiseen. Tapaturma-asiain korvauslautakunta perustettiin sosiaali- ja terveysministeriö päätöksellä vuoden 1948 lopussa.

Vuoden 1948 tapaturmavakuutuslakiin sisältyi ajatus valtion vakuutuslaitoksesta, jota ei kuitenkaan koskaan perustettu. Lakisääteinen tapaturmavakuutus on koko olemassaolonsa ajan ollut pääosin yksityisten vakuutuslaitosten hoitama järjestelmä.

Sodan jälkeisten vuosikymmenten aikana tapaturmavakuutusjärjestelmää uudistettiin asteittain. Merkittävä parannus oli kuntoutustoimintaa kehittänyt vuoden 1963 laki tapaturmakorvausta saavien invalidihuollosta. Seuraavana vuonna perustettiin lain tarkoitusta toimeenpanemaan Vakuutusalan Kuntoutuskeskus, VKK, joka nyttemmin tunnetaan nimellä Vakuutuskuntoutus.

Tapaturmavakuutuksen korvausetuuksista oli vuosikymmenien aikaan keskusteltu jatkuvasti. Aina inflaation kasvaessa olivat korvaukset herkästi jääneet ajastaan jälkeen. Sosiaali- ja terveysministeriö oli 1970-luvun lopulla asettanut työryhmän selvittämään muun muassa sosiaalietujen verottamisen vaikutuksia. Tämä työryhmä sai tehtävänsä mukaan nimilyhenteen SOVE ja esitti ansionmenetyskorvausten käsittelemistä veronalaisena tulona. Samalla ehdotettiin etuuksien tason nostamista niin, että korvauksen saajan kokonaistulotaso pysyisi ennallaan. Vuonna 1982 tuli lopulta voimaan suuri SOVE-uudistus, jolla korvausedut laitettiin verolle, mutta johon liittyi täyden korvauksen periaate, jonka mukaan tapaturmaeläkkeen enimmäismääräksi tuli 85 prosenttia vuosityöansiosta. Uutena korvausetuutena tuli käyttöön haittaraha.

Tapaturmien torjumiseksi kehitettiin jatkuvasti tutkimustoimintaa. Tapaturmavakuutuslaitosten liiton neuvottelukunnassa sovittiin vuonna 1971 katastrofiluontoisten työtapaturmien tutkintaa johtavasta järjestelmästä. Työpaikkakuolemantapauksia alettiin tutkia järjestelmällisesti TOT-tutkintajärjestelmällä vuonna 1985. Lähes 30 vuoden aikana järjestelmän keinoin on tutkittu lähes 900 työpaikkakuolemaa.

Kriisien läpi kohti uutta kehitystä (1989 – nykyaika)

Tapaturmavakuutuslaitosten liiton tehtävät määriteltiin ensi kerran vuonna 1988 tapaturmavakuutuslakia täydennettäessä. Samalla valtakunnallinen työtapaturmien ja ammattitautien tilastointi tuli TVL:n vastuulle.

Ammattitautien korvaamiskäytäntöjen yhtenäistämien helpottui, kun vuoden 1989 alussa tuli voimaan uusi ammattitautilaki. Lain tultua voimaan voitiin saada kaikki ammattitautiepäilyt korvausjärjestelmän piiriin. Uudistusta oli vauhdittanut samoihin aikoihin esiin noussut asbestin käytön aiheuttamien haittojen huomattava lisääntyminen. 

Vuonna 1992 työministeri Ilkka Kanerva antoi tukensa suomalaiselle tapaturmavakuutusjärjestelmälle. Tapaturmavakuutus-lehdessä haastatellun Kanervan mielestä ”tapaturmajärjestelmällä voitaisiin kuitenkin vielä nykyistä enemmän ohjata työympäristön parantamista. Erityisesti pienissä ja keskisuurissa yrityksissä lienee tähän mahdollisuuksia.”

Vuonna 1993 tapaturmavakuutuksen eräänlaiseksi lisäveroksi tuli terveydenhoitomaksu, jota perusteltiin vaatimuksella saada vahingoittuneiden julkiselle terveydenhoidolle aiheuttamat kustannukset katetuiksi niin sanotun kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisesti. Tätä niin sanottua laastariveroa perittiin tapaturma- ja liikennevakuutusyhtiöiltä aina vuoteen 2004 saakka. Tilalle tuli hoitokulujen täyskustannusvastaavuus.

Suomi liittyi Euroopan Unioniin vuoden 1995 alussa. Hallituksen EU-valiokunta päätti helmikuussa selvittää EU:n kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin vaikutukset Suomen lakisääteiseen tapaturmavakuutukseen. Suomi oli alun perin vastustanut tapaturmavakuutuksen vapauttamista eurooppalaiselle kilpailulle. EU-jäsenyyden oloissa kuitenkin muun muassa TVL:n hallituksen puheenjohtaja Jukka Rantala muistutti mieliin, että Suomen tapaturmavakuutuksen alkuvuosikymmeninä ulkomaiset yhtiöt olivat saaneet kilpailla työtapaturmavakuutuksen täkäläisistä markkinoista. Vielä saman vuoden lopulla SAK:n puheenjohtaja Lauri Ihalainen oli sitä mieltä, että tapaturmavakuutus voidaan avata eurooppalaiselle kilpailulle, kunhan ulkomaiset yhtiöt noudattavat samoja pelisääntöjä ja samaa lainsäädäntöä kuin suomalaisyhtiötkin. Ihalainen uskoi suomalaisen järjestelmän vahvuuteen. ”Järjestelmä toimii varsin hyvin, onhan sillä jo sadan vuoden perinteet. Minun korviini ainakaan ei ole tullut suurempia ongelmia.”

EU:n komissio lähetti maaliskuussa 1996 Suomelle virallisen huomautuksen, jonka mukaan Suomi ei ollut pannut kolmatta vahinkovakuutusdirektiiviä täytäntöön tapaturmavakuutuksen osalta. Eduskunnan sosiaalivaliokunta oli valmis avaamaan vakuutuslajin eurooppalaiselle kilpailulle. Ulkomainen kilpailu mahdollistettiin lopulta vuonna 1999, mutta käytännössä tämä ei tuonut merkittäviä ulkomaisia toimijoita Suomen markkinoille

Vuonna 1998 urheiluseurat velvoitettiin asetuksella vastaamaan siitä, että urheilijoiden tapaturmaturva vastaa työsuhteisten työntekijöiden lakisääteistä tapaturmaturvaa. Asetuksessa tarkoitettuja päätoimisia urheilijoita arvioitiin maassa olevan alle tuhat henkilöä.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen maksut vapautettiin vuoden 1999 alussa. Sosiaali- ja terveysministeriö ei enää vahvistanut vakuutuslaitoksille maksuperusteita. Tapaturmavakuutusyhtiöistä neljän ensimmäisen kilpailuvuoden aikana parhaiten onnistuivat markkinaosuuksiaan lisäämään Tapiola ja Fennia; muutokset eivät tosin olleet järin suuria. Neljä suurinta yhtiötä, If, Pohjola, Tapiola ja Fennia hallitsivat markkinoita yli 92 prosentin yhteenlasketulla osuudella.

Euroopan Unionin ja Suomen välinen yhteisymmärrys lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta kävi saumattomaksi, kun EU vuonna 2002 hyväksyi Suomen lainsäädäntöönsä tekemät muutokset. EU lopetti siihen saakka harjoittamansa Suomen tapaturmavakuutusjärjestelmän valvonnan.

Sosiaali- ja terveysministeri Sinikka Mönkäre nosti Tapaturmavakuutus-lehdessä vuonna 2003 näkyvästi esille työtapaturmien nollatavoitteen: ”Työtapaturmataajuus on seitsemän vuotta pysytellyt samalla tasolla. Mielestäni nyt tulisi pyrkiä pysyvästi uudelle tasolle. Suomessa tarvitaan turvallisuuskulttuurin muutosta. Lähtökohtana pitäisi olla nolla tapaturmatavoite.”

Tapaturmavakuutusjärjestelmän kokonaisuudistuksen odottaminen ja työturvallisuuskäytäntöjen hidas edistyminen Suomessa saivat SAK:n puheenjohtajan Lauri Lylyn huolestumaan vuonna 2010. Perusasiat olivat kuitenkin Lylyn mielestä kunnossa: ”Lakisääteinen tapaturmavakuutus on työntekijöiden kannalta yksi tärkeimmistä sosiaalivakuutuksista, on ollut jo yli sata vuotta.”

Sosiaali- ja terveysministeri Paula Risikko rauhoitteli tapaturmauudistuksen odottajia vuonna 2011. Tapaturmavakuutus-lehdelle antamassaan haastattelussa Risikko perusteli uudistustyöryhmän työn vaatimaa pitkää aikaa. ”Tiedän, että valmistelutyö ei ole helppoa, kun vanhan pöllyttelyä tarvitaan. Se on iso juttu, joten valmisteluun pitää antaa aikaa riittävästi.”

Vuonna 2013 saatiin lähes seitsemän vuotta valmisteltu tapaturmavakuutuksen kokonaisuudistus kirjoitetuksi lakiesitysluonnokseksi. Työtapaturmia ja ammattitauteja koskeva lainsäädäntö kirjoitettiin yhteen uuteen laajaan lakiin. Uudessa laissa täsmennetään tapaturman käsitettä ja korvattavien vahinkotapahtumien määrittelyä. Vähimmäisvuosityöansiota korotetaan noin kymmenellä prosentilla entisestä. Tapaturmavakuutuslaitosten liiton nimi muuttuu Tapaturmavakuutuskeskukseksi. Korvauskäsittelyn nopeuttaminen kuuluu lain tavoitteisiin. Uuden lain on määrä tulla voimaan vuoden 2016 alussa.

Teksti: Sulevi Pellinen

Muokattu 04.12.2015